由于大兴区的部分乡镇位于北京市南四环至南六环之间，该部分地区属于城乡结合部，随着城市化进程的加快，近年来，在城乡结合部引发的涉及农村宅基地纠纷的行政案件越来越多，已经成为大兴法院行政审判的热点和难点问题之一。为妥善处理涉及宅基地使用权纠纷的行政案件，化解社会矛盾，构建和谐社会，大兴法院对近年来涉及宅基地使用权案件的审理状况做详细深入的调研，挖掘案件多发的具体原因，提出解决此类问题的意见和建议。希望通过这一努力有助于今后类似案件的审理，为有关行政机关规范其行政执法行为提供指导，为统一不同法院之间的处理标准提供思路，从而为完善相关法律法规和政策的提供有益的参考。
一、大兴法院审理涉及宅基地使用权案件的基本情况、特点
（一）基本情况
2004年，大兴法院行政庭全年收案72件，涉及宅基地使用证案件51件，占全年案件数的71.8％。其中起诉区国土局及区政府要求撤销土地证案件共计30件，占总数的41.67％；起诉市国土局要求撤销房屋所有权证案件共计9件，占总数的12.5％；起诉各镇政府认为违法行政案件共计12件。
2005年共受理行政诉讼案件106件，涉及宅基地使用证案件65件，占全年案件数的61.3％。其中起诉区国土局要求撤销宅基地使用证案件36件，占总数的34％；起诉区政府撤销宅基地地使用证案件16件，占总数的16％；起诉乡镇政府决定的案件13件。
2006年，共受理行政诉讼案件160件，涉及宅基地使用证案件85件，占全年案件数的53.13％。其中起诉市国土局大兴分局41件，起诉区政府的案件9件，起诉镇政府35件，案由为撤销集体土地建设用地使用证、房屋准建证，占总数的21.87％。
2007年1至6月份共受理案件72件，涉及宅基地使用证案件12件，占上半年案件数的16.6%。相比往年，虽然有大幅下降，但是行政案件呈现出类型多样化的趋势。
（二）特点
涉及农村宅基地纠纷的行政案件，具有以下特点：
1、在案件的分布上，主要集中在城乡结合部。以2007年上半年收案情况为例，涉及宅基地使用权被告是区政府的案件8件，瀛海镇人民政府有2件，旧宫镇人民政府1件，亦庄镇人民政府1件，在2006年全年收案情况当中，瀛海镇人民政府和旧宫镇人民政府28件，占涉及镇政府作被告的80%。
2、涉及宅基地上的房屋“地下交易”比较多，导致涉诉问题多而且复杂。自建国至今，国家对宅基地使用权的取得采用审批方式而不是划拨、出让方式。宅基地使用权与集体经济组织成员的资格联系在一起，具有福利、社会保障功能，只有农村集体经济组织成员才有权利获得宅基地使用权，而且是无偿取得。因此法律一直禁止宅基地使用权的单独转让。这也是导致宅基地上的住房的转让不明，一般对于集体经济组织内部的转让法律并没有禁止，但是对于经济组织之外的转让私下交易法律并未予以认可。一些农民因到城市务工和居住而需要将宅基地和承包的耕地出租、转让和交易，在急于出手的情况下就进行“地下交易”。实践中出现了这样几种情况，一是农村村民卖给本集体经济组织成员；二是卖给具有北京城镇户口的居民；三是卖给外省籍农村户口但没有加入本集体经济组织的村民；四是卖给外省籍具有城镇户口的外地居民。行政机关基于双方的买卖合同为对方办理了集体土地使用权证。
3、在宅基地使用证和农村建设用地的审查标准上，行政机关和法院的理解存在不完全一致的情况，即使行政机关的前后理解也存在不一致的情况。这就导致涉诉问题的诉求不同。
4、运用裁定驳回原告诉讼请求、判决维持被告的具体行政行为以及判决撤销被告的具体行政行为的案件处理方式较为常见，但是在判决撤销被告具体行政行为后，并没有要求被告重新作出具体行政行为。这牵涉到法院对地方政策的理解问题以及当事人的诉求问题。
5、审理难度较大。《物权法》立法过程中对宅基地的规定讨论很多，但最后还是只能做出原则性的、并不具体的规定，这也说明对宅基地涉及的法律问题比较难以处理。现行其他法律法规和规范性文件对此规定也不是很具体，而且土地问题专业化问题强，法律处理难度较大。有些涉及宅基地的案子必须经过广泛深入的讨论，而且一些涉及到拆迁的案件，容易引发更大矛盾，上访率高。仅仅依靠法院的判决，很难完满解决问题。
二、宅基地使用权行政案件成诉原因
（一）房屋买卖因素
起因是农村村民将自己的房屋卖给他人。从买卖双方身份看，出卖人为农村村民，买受人主要是城市居民或外村村民；从交易时间看，多发生在起诉前两年以上，有的甚至在十年以上；从合同履行看，出卖人交付了房屋，买受人给付了房款并已入住。土地管理部门给买受人颁发了宅基地使用证或由镇人民政府为其办理了出卖人变更为买受人的变更登记手续。
（二）征地、拆迁因素
源于土地征用、房屋拆迁。房屋现值或拆迁补偿价格远远高于原房屋买卖价格，一般高出十倍左右，出卖人受利益驱使而起诉。出卖人提起民事诉讼，要求确认合同无效，并收回房屋。在民事审理中发现买受人持有宅基地使用证或已作变更登记，即告知应当提起行政诉讼，要求撤销权证。
（三）行政机关因素
宅基地使用权是集体经济组织成员享有的权利，与特定的身份关系相联系。土地管理部门不进行审查，就向不是同一集体经济组织成员，不具备资格的人颁发宅基地使用证。另外，镇政府随意变更宅基地使用人，造成出卖人以此为由诉至法院，要求撤销。行政机关的上述做法，是无形中助长了农民房屋买卖行为，也违反了“宅基地属于农民集体所有”这一基本原则。
（四）立法因素
房随地走,房屋买卖必然涉及宅基地的转移。根据《土地管理法》第八条规定：“宅基地属于农民集体所有”。应理解为宅基地使用权也应属于农民集体经济组织成员使用，不是同一集体经济组织成员不能使用。因此，宅基地上的房屋买卖，应当在本集体经济组织成员之间进行。除此以外，他人使用宅基地属违法。但是，《土地管理法》第62条规定，农村村民出卖住房后，再申请宅基地的，不予批准。此规定是允许村民出卖住房的，只是限制了出卖住房后，不得再批准宅基地。但出卖给谁，谁可以买，未明确。致使有些人错误认为农民房屋是可以买卖的。造成农民房屋买卖交易的发生。
（五）国务院、国土资源部规范性文件因素
针对农村私房买卖大量增多的情况，国务院办公厅于1999年发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。国土资源部2004年发布的《关于加强农村宅基地管理的意见》中规定：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。上述规定，只是红头文件，未上升到法律、法规地位。这就造成了贯彻不利，执行力度不大，未能发挥宅基地管理的作用，导致行政机关和镇政府我行我素，不依法行政。
三、大兴法院涉及宅基地使用权行政案件所遇到的主要问题
由于宅基地牵涉到农民的安身立命之所，一旦审理不好，不仅关系到农民的福利保障，严重者还会激化矛盾，甚至引发群体性事件。尽管大兴法院在审理此类案件过程中是慎之又慎，但仍然存在一些需要明确的问题。
（一）原告主体是否适格及审理结果
原有宅基地使用证姓名是出卖人，即出卖人为原告诉被告土地管理部门，要求撤销给买受人（第三人）颁发的宅基地使用证。我们认为是适格原告，因为他与涉诉宅基地有法律上的利害关系，审理结果是撤销了被告给第三人颁发宅基地使用证。在程序上、实体上都是支持了原告的诉讼请求。现在提出一种意见，出卖人为原告不适格，因为原告将自己的房屋卖出后，对其宅基地使用权已放弃使用，即丧失了原有的宅基地使用权，现在主张权利，要求撤证，与其没有利害关系，裁定驳回起诉，理由是其无权主张权利。另外，原持证人的其他亲属，如配偶、父母、子女主张撤证亦同，由于不进入实体审理，那么，被告的颁证行为，宅基地使用人是否合法，集体经济组织权益将置之不理。如此，是否会对房屋买卖及发证产生变相承认或认可。应当引起我们关注。
（二）镇政府变更登记行为是否可诉
镇政府擅自将原有宅基地使用人变更为买受人，变更时间有的在新《土地法》实施之前，有的在其之后。根据原《土地管理法》第三十八条规定：“农村村民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。”应理解为农村村民建住宅，使用原有的宅基地，村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准，镇政府有变更权限，变更就有效。而根据新《土地管理法》第六十二条规定，农村村民住宅用地，一律经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。应理解为，镇政府变更登记，是表现了镇政府的审核权限阶段，待县级人民政府批准后，方才有效。仅为镇政府变更登记，在县级人民政府未批准就发给持证人，是不产生效力的。因为，变更行为尚未全部完成。
现在有两种意见。第一种意见：镇政府变更登记行为，是一种具体的行政行为，是可诉的。理由，无论镇政府有无变更权，其变更有无效力，还是变更属某一阶段，作出了变更登记，就是一个具体的行政行为，对他人产生影响，与他人有法律上的利害关系。应是可诉的。第二种意见：镇政府变更登记，只是变更登记中的一个阶段，变更登记尚未全部完成。因为没有变更登记批准，不是一个具体的行为，对相对人不产生效力，是不可诉的。我们持第一种意见。其焦点在于镇政府变更登记，是一种审核行为，是一种具体的行政行为。
（三）关于宅基地使用权审理过程中事实认定中的几个问题
第一，如前所述，关于宅基地上的房屋的继承问题需要法律解释进一步明确。宅基地使用权与集体经济组织的成员资格密切相关，具有极强的人身依附性，而且其取得具有无偿性，这种特殊性决定了它是一项不适于继承的“特殊财产”，但是我国法律并无禁止宅基地上房屋的继承。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第49条规定的继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权。这条是不是确定了“房随地走”？这在司法中还不明确。
第二，关于宅基地的买卖问题。涉及对于本集体经济组织的确认，如刘某诉北京市国土资源巨大兴分局要求撤销宅基地使用证案子中，关于太河西村和太河东村是不是同一集体经济组织？如果是同一集体经济组织则法律并不禁止宅基地上房屋的买卖，原告出卖房屋后再起诉适不适格就成了一个问题。对于是不是同一个集体经济组织，法院有没有权利进行认定？是不是需要等待相关机关的答复都是实践中需要解决的问题。
第三，关于宅基地使用权的抵押。法律明确规定，宅基地不能单独抵押，但是如果当事人抵押宅基地上的住房，因实现抵押权而丧失宅基地使用权的农民，法律不允许其再次申请宅基地，而对于实现抵押权的权利人一方来说房屋可以查封，但是土地却不能像国有土地一样缴纳土地使用费即可以获得，这样其房屋能否获得没有法律保障。这样在实践中宅基地使用权不能抵押不仅适用宅基地使用权本身的抵押，还适用宅基地使用权上的房屋的抵押，大兴法院在处理此类情况时是认定为无效的。
（四）民事与行政交叉问题
如前所述，在城郊结合处的农民房屋“地下交易”当中，当事人已经就房屋交易达成了协议，产生纠纷后对协议诉之于民事诉讼要求确认合同无效，但法院告之当事人应该先进行行政诉讼确认行政机关的发证行为是否合法，这样在行政诉讼中就产生了民事与行政交叉问题，这类问题目前在我国理论界争论较多，司法界也没有一个统一的标准，导致法院在审理中裁判往往不统一，严重影响了审判的严肃性和权威性。
另外，对于没有经过继承处理而将属于共有的宅基地上的房屋进行转让后行政机关进行权属登记，不办理变更登记不发生宅基地使用权转让的法律效力，更不能对抗第三人。但是对于没有得到继承权的利害关系人诉讼至法院，法院审查的是具体行政行为，但是行政机关认为自己审查是形式审查，不负有实质审查的义务，这样也为法院在审理上带来了难度，没有处理共有关系而进行权属登记究竟属不属于行政机关的审查义务需要有权机关作出相关解释。
（五）适法问题
尽管我国《物权法》已经颁布并将很快实施，但是相比颁布以前的情况，《物权法》对宅基地使用权仍然是一种原则性的规定，特别是《物权法》第153条规定的宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。这样关于宅基地使用权的法律适用问题又交给了以前的相关法律法规和其他规范性文件的规定。目前对宅基地使用权问题做出规定的有以下几类：
首先，《土地管理法》关于宅基地性质的规定。《土地管理法》第8条第2款规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除有法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”
其次，《土地管理法》对宅基地的申请做出了规定。《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”；“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。
第三，关于宅基地的流转，
第四，关于宅基地的消灭，《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》第9条规定：“村民全家迁出本村或由农业户口转为非农业户口后另有住房的，其原宅基地由本村集体经济组织收回，宅基地上的房屋和其他附着物应由原房屋所有人自行拆除；也可经乡人民政府批准，按照规定的价格出售给符合申请建房用地条件的村民。”
以上是关于宅基地使用权方面在司法适用上比较突出的规定，但是由于颁布主体、法律效力等级等方面的问题，给法院在适用时带来一定的难度．
首先，法律与政策之间关系的选择问题。《土地管理法》对宅基地的规定较为原则，其他相关配套法规和司法解释没有跟进，效力层次低，社会适用效果差，政策多于法律，导致法院在适用时不统一。根据最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释第62条规定，人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。但其他规范性文件是否包括政策，政策是否可以规定公民的权利和义务，需要等待有权机关作出相关司法解释。
其次，法律的解释问题。法律的原则性增加了法律解释的难度，法律的层次性增加了对法律理解的多样化。在上述列举的部分关于宅基地的法律法规和相关规定中，不仅当事人和法院存在理解的不一致，就是在各个法院之间也存在对法律解释不一致的问题。大兴法院在实践中有下列几个问题需要进一步明确：一户一宅是否只是指申请时的一户一宅？因继承而获得的宅基地如何处理？上述法律文件中也有这样的问题需要明确，原国家土地管理局1995年发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》是否废止？因为从对条文理解来看，似乎并未禁止宅基地上的房屋交易，但
最后，与《行政复议法》的衔接问题。《行政复议法》第9条关于复议期限，第30条关于土地权属纠纷的复议前置与宅基地使用权行政案件存在着衔接问题，如刘某诉北京市国土资源局大兴分局案中，原告并不知道有复议前置程序而即行提起诉讼。这里就产生了两个问题，一是，当事人没有先申请行政复议而申请撤回起诉或者法院可以裁定驳回起诉，但撤诉后去申请复议而被复议机关以某种理由不予受理，此时超过了起诉期限，那么当事人还有权提起同样的诉讼吗？二是，当事人去申请复议但超过了复议期限。这样当事人的合法权益就受到了侵害。
（六）关于裁判文书问题
根据我国《行政诉讼法》，行政判决的种类有维持判决、撤消判决、履行判决以及变更判决。《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》在此基础上增加了两类，驳回诉讼请求判决和确认判决。除驳回诉讼请求、维持判决之外，撤销判决在审理此类案件当中适用得最多。在2005年周某某诉北京国土资源局大兴分局案中，原告诉被告错误为第三人颁发集体土地使用权证行为，法院撤销被告的具体行政行为，但是由于宅基地案件的特殊性，被告为第三人核证的行为并不是直接针对原告，原告是基于于具体行政行为具有利害关系起诉的，现在法院没有要求行政机关重新作出具体行政行为。这也需要对法律作出进一步的解释问题。《行政诉讼法》第54条第2项对于主要证据不足的可以判决撤销具体行政行为并可以判决被告重新作出具体行政行为，“可以”二字不等同于“应当”，为维护当事人的诉求，法院直接针对当事人的诉求作出判决。但是《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》对于确认违法的判决的规定，实践中在宅基地使用权涉诉的纠纷当中很少运用到此类判决，这是以后在此类诉讼中必须考虑的问题。
四、 大兴法院审理涉及宅基地使用权行政案件的相关建议和对策
农村宅基地使用权是中国法律特有的内容，与集体经济组织成员的资格联系在一起，宅基地在一定程度上具有福利性质和社会保障的功能。我国目前在城市还没有宅基地使用权制度，国有土地上只有建设用地使用权。农村宅基地使用权是一项独立的用益物权。宅基地使用权案件涉及农民安身立命之所，审理不好，容易导致上访事件和群体性事件，既影响农村的和谐稳定，又影响新农村建设。大兴法院通过这几年审理的一系列宅基地使用权行政案件，在分析、讨论、汇报基础上认为需在以下几个方面进行进一步完善。
（一）重视宅基地使用权行政案件的审理工作
在城市化进程进一步加快的情况下，宅基地使用权行政案件会逐渐增多。在行政机关败诉的案件中，有些案件是历史积累，行政机关未进行认真审查，导致目前宅基地纠纷浮出水面；有些是目前行政机关在这方面被诉比较多的情况下，由于利益驱使或者观念上对此不重视而导致又一次被诉；有些是行政机关没有贯彻落实好党的农村政策、土地管理法律法规的反映，而且行政机关领导人不出庭现象非常严重。对于原告来说，有些原告确实是利益受到损害，但有些却是由于现在房屋价格上升而对于当初的买卖房屋反悔。法院在审理当中如何通过证据把握事实，既做到事实清楚，证据充分，又做到通过审判对当事人进行法治教育，我们认为应高度重视宅基地使用权行政案件的审理工作，保证行政机关依法行政，让农村村民的法治观念进一步加强，需要做好以下方面工作：加强与行政机关的沟通力度，定期组织行政机关旁听关于宅基地使用权行政案件的审理工作，提高行政机关领导人出庭率，倡议建立与行政机关的工作联系会议制度，定期给行政机关讲述其执法过程中出现的问题，避免因为重复问题而重复被诉。对农村村民来说，加强法治观念教育，加强普法宣传力度，必要时组织村委会成员来法院旁听案件，对比较复杂的宅基地行政纠纷案件加大协调力度，以便达到对纠纷进行源头上的疏导。
（二）对法院的审理进行规范，在审理方式上进行一些有关宅基地使用权方面的制度改革
第一，准确认定宅基地使用权行政诉讼当事人的主体资格。
对与具体行政行为具有法律上的利害关系进行进一步的解释。行政行为直接针对的公民是行政相对人当然可以提起诉讼，另外，对其他相关人权利义务产生实际影响的相关人也可以提起行政诉讼。对于已经把宅基地上的房屋进行转让后不符合再申请宅基地的或者已经在别处拥有宅基地而对先前进行买卖的宅基地申请法院撤销具体行政行为则不具有法律上的利害关系，因为行政机关的具体行政行为已经不会影响到他的实际利益。
第二，关于行政复议的前置程序。
《行政复议法》第30条第1款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其已依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。这意味着公民、法人或者其他组织如果对行政机关确认自然资源所有权或使用权的具体行政行为提起行政诉讼，则必须以其依法取得了相应的权利为前提。依法取得应是指有一个明确法律确认的权利在先，具体到宅基地使用权纠纷，应指当事人已依法取得对涉诉宅基地的使用权或所有权，若当事人并未取得涉诉宅基地的使用权，其是否能取得宅基地的使用权处于一种不确定的状态，则不适用于《行政复议法》第30条第1款的规定。
第三，准确适用法律。
在适用时，首先，应注意法的位阶效力，有法律规定的适用法律的规定，特别是《物权法》和《土地管理法》有规定的，应优先适用；对国土资源部等部门规章，可以参考，对规章之间的规定不统一的，适用《立法法》。其次，在法官的自由裁量权范围内对有争议的问题向高院进行通报，以便达到全市理解的统一。最后，注意其他综合性行政法律与部门行政法的结合，如农村村民之间的宅基地使用权争议，由乡级以上人民政府处理，当事人对人民政府的处理决定不服的，可以申请复议，也可以直接向人民法院提起诉讼。对此条的理解应注意与《行政复议法》、《行政诉讼法》和《土地管理法》相结合。
（三）加强案例指导制度
我国不是判例法国家，判例并不对此后的案件具有法律拘束作用。但是经过有关机关的确认，有些案例对于下级法院的审理具有指导作用。比如最高人民法院组织编辑的《审判要览》、《人民法院案例选》，北京市高院组织的《北京市法院指导案例》。但是也应该看到，这些指导性案例具有综合性，涉及宅基地行政纠纷的案例不多且不具有典型性，建议对此类案例进行专门的收集工作。大兴法院积累了一些比较丰富的有关宅基地使用权行政纠纷的案例，可以一些比较好的案例，便于以后的审判工作。
此外，还应该在以下方面做工作，加强法院之间关于此类案件的信息沟通和交流，避免审判中出现同类情况的不同处理，影响了司法的权威性。建议高院对宅基地使用权行政案件出台指导性意见，以规范和统一本市法院审理此类案件的审判思路和标准。
（四）加快关于宅基地使用权的立法进程
完善农村宅基地使用权的立法体系，全方位、多角度的规定宅基地使用权，使农村宅基地使用权有法可依。我国农村宅基地使用权缺乏法律依据，如果没有一套完整的法律规定加以保障，农村宅基地使用权制度是不可能健全的。就立法来说，首先应当对当前存在的具有法律效力的进行整合，对于有相互矛盾的地方进行集中清理，进行统一规范，以便方便目前的审判需要。其次，制定一部完整的《农村宅基地使用权法》，对农村宅基地使用权的概念、取得方式、内容、行使、消灭、流转、法律责任等进行具体规定，这样使得农村的法律体系进一步完善，农村的法治建设进程得到进一步加快。最后，加强最高人民法院对于宅基地使用权行政案件的司法解释，有利于法院的具体审理操作。